文/刘以雷 中国（深圳）综合开发研究院首席顾问、中国通证数字经济研究中心理事长、新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长
西部大开发战略实施20周年之际，2019年3月中旬中央深改委第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，一年之后，也就是今年的5月上旬全文才正式对外发布。能想象这一年多的时间里，又经过了反复的斟酌和完善，足见党中央、国务院对新时代推进西部大开发形成新格局的格外的重视。
西部大开发战略实施以来，特别是党的十八大以来，以习同志为核心的党中央高度重视西部发展，采取了一系列的重大举措，持续推动西部地区的经济社会持续健康发展。总的来看，西部地区发生了历史性、根本性的变化，主要经济、社会、生态指标都有了很大改善。但是与中东部发达地区相比，在诸多方面还存在着很大的差距，有的差距还有拉大的趋势。无论从区域协调发展，还是从全国发展大局、国防、生态等层面来看，西部大开发的效果还有待提升，力度仍需加大。为更好地在新时代推进西部大开发形成新格局，我认为还需要把握好以下几方面。
西部大开发取得的巨大成就有目共睹，但由于历史、自然地理、社会文化等多种原因，西部地区经济社会持续健康发展仍然相对落后。同时，随着我们国家市场经济体系逐渐完备，市场日益在资源配置中发挥决定性作用，以及我国区域政策逐渐完备，特别是自贸试验区的普遍开花，针对西部地区的优惠政策日益普惠化，而西部地区经济基础薄弱、自我发展能力和市场竞争力不强，区位条件缺乏吸引力，在新时代新形势下，西部大开发出现了很多新情况、新矛盾，尤其是按高水平发展的要求，还存在很多问题和困难，主要的有以下六个方面：
一是近10年来，西部地区经济发展与全国相比差距扩大。西部地区生产总值占全国比重由2001年17.1%逐年稳步上升到2014年21.5%，此后又下降到2018年20.0%，2019年略回升至20.7%，仍然低于2014年0.8个百分点，大致与2011年20.5%相当，除去四川和重庆，2019年西部地区占全国经济比重只有13.6%。区域发展绝对差距拉大，发达地区虹吸截留效应致使西部地区发展越发艰难。
二是西部地区内部发展也不平衡，差距较大。2019年四川、陕西、重庆、云南和广西占西部地区比重均在10%以上，这5个省（区、市）的经济总量合计占西部地区达68.5%。占西部比重最高的四川达22.7%，最低的西藏仅占0.8%，青海和宁夏也分别不到2%。西北5省（区）中，甘肃、青海、宁夏、新疆经济总量合计大致与陕西规模相当。且十二五以来，内蒙古、广西、甘肃、青海、宁夏占西部比重均呈下降趋势。
三是西部地区的中心城市与中小城镇失衡。西部地区多以省会所在地、能源产业集中区为中心进行城镇化。而省以下地方政府以大量投资、房地产、城市扩容等低效手段推进的城镇化，由于缺乏产业支撑，难以持续，大量人口流向中心城市。中小城镇空心化问题很严重，大部分中小城镇在萎缩。
四是西部地区城乡差距也在拉大，农村地区除了政府直接的政策和资金扶持外，就没有市场化的方式为农村公共服务投入。尤其是中小城镇的萎缩和中心城市的独大，不能有效发挥对周边农村的辐射带动作用。
一是产业产品竞争力不强，具有比较优势的产品多是初级产品和劳动密集型产品，以现代工艺、技术为基础的高新技术产品增长缓慢。
二是新旧动能转换不快，新兴起的产业培育较慢，发展不足，处于量的积累阶段，规模较小，不足以弥补传统产业增速放缓留下的亏缺，尚不能对经济发展产生支撑和引领作用。
三是依赖投资拉动明显，并且是以“铁公机”为代表基建投资和政策性投资为主，民间投资比例不高。
四是经济结构不尽合理，农业经济比重较高，现代服务业、现代制造业和新兴起的产业发展较慢，比重较低。
五是市场化程度低，国有经济比重大，民营经济发展慢，上市公司总体数量少，市场主体不活跃。
一是技术进步对经济发展贡献低。西部地区技术进步贡献率远远低于我国中等水准。政产学研协同发展缺乏有效政策，研发投入和力量弱，合作渠道少，成果转化率低。
二是人力资本对经济稳步的增长贡献率低。高层次创新人才不足，人才结构性问题突出，科技领军人才匮乏，劳动力资源素质不高，科研经费投入强度低，自主创造新兴事物的能力不够，缺乏有效激励创新的体制机制。
三是引人留人能力弱，西部地区地理环境、经济基础、产业协作配套、基础设施、公共服务、薪资待遇等与中东部地区还有很大的差距，对人力资本特别是高层次人才、高素质劳动力吸引不足。
一是西部地区经济的迅速增加与资源的高消耗并存，经济的加快速度进行发展对资源环境承载力的需求量持续不断的增加，而资源环境承载力的供给量在短期内难以满足经济加快速度进行发展的需要。
二是环境破坏与经济发展之间的矛盾逐步显现，国家生态安全与地区经济发展之间的矛盾亟待解决。
三是西部地区投资拉动型、粗放型经济特征明显，资金利用效率低，单位产值耗能高，环境保护任务艰巨。
党的十九大提出人与自然和谐共生、新环保立法、中央重拳整治环保明显问题、实行能源和水资源、建设用地等总量和强度双控行动等强力措施陆续推出，对西部传统发展模式形成硬约束。过去差别化的产业政策，由于环保硬约束的增强，实施空间越来越小。传统产业高质量发展受到环保瓶颈制约，产业转型升级需要诸多要素配套并非轻而易举，新兴起的产业一时难以形成替代。资源环境硬约束对西部地区发展带来非常大影响。
讲西部问题，不得不谈到新疆的稳定问题。新疆占据全国版图的六分之一，是我国西北的战略屏障，是连接中西南亚、欧洲的重要枢纽，是向西开放的重要门户，也是我国战略资源的重要生产和储备基地。中央强调维护新疆社会稳定和长治久安，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，事关实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴，是我国核心利益所在，但新疆社会稳定问题还未从根本上解决。新疆问题主要是南疆问题，南疆问题主要是人口结构失衡问题。人口比例和人口安全是长治久安的重要基础，南疆汉族人口比重太低，不足15%。人口结构失衡问题是南疆问题的核心。经济发展落后是影响人口结构失调的主要的因素，背后总根源是生产力布局失衡。从全国看，南疆向西开放通道不畅，远离市场，发展成本高。从新疆看，南北疆生产力布局严重失衡。乌鲁木齐在新疆“一城独大”，对全疆和来疆的人才、资源、资金形成了“虹吸效应”和“截留效应”。当前南疆兵团城镇，总实力都比较弱，短期难以通过城镇平台和产业高质量发展集聚人口，改善人口结构。
一是从金融危机暴发以来的视角观察，金融危机余音未消，单边主义、保护主义抬头，国际贸易和投资争端频发，又逢全世界疫情蔓延高发，加剧世界经济衰退，各种各样的因素相互叠加，大动荡、大洗牌、大重组，世界大变局加速演变。
二是从新型冠状病毒肺炎疫情对全球经济的影响来看，有可能导致全球经济发生根本性变化。
三是从历史经验看，每一次危机后，都面临经济问题意识形态化的挑战。从2008年金融危机暴发以来，西方国家民粹主义和政治极化就开始抬头，近年来日渐盛行。这些严重阻碍全球经济一体化进程和国际政策协作。
四是从中美关系来看，近年来，美国国内一致把中国视为首要“战略竞争者”，相继挑起了贸易战、科技战、舆论战，同时深化针对中国的军事部署，加大对中国内政的干涉，特别是疫情以来，逐步扩大到所有的领域每个方面，全面对抗，愈演愈烈，现在中美关系差不多是改革开放以来最差的时期。
五是西部地区经济加快发展的势头面临挑战。新冠肺炎疫情使处于缓慢复苏的全球经济雪上加霜，国际政治经济发展形势更为复杂严峻。我们国家的经济在变速度转动力优结构为核心的新常态下，经济下行尚不见底，下行的压力呈倍数级加速，向处于产业链前端和价值链低端的西部地区传导。西部地区在技术、制度、管理等全要素方面基础薄弱，短期难以形成优势，经济发展的动力接续力不足，面临更加大的失速风险。
西部大开发是一项规模宏大的系统工程，是促进区域协调发展、全面建成小康社会、确保现代化建设第三步战略目标顺利实现的重大部署，是加强民族团结、保持社会稳定和边疆安全的战略举措，是为中华民族生存和发展创造更好环境，实现社会主义现代化的必要前提，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局，事关国家长治久安，事关中华民族伟大复兴。
我国西部地区含12个省级行政区，全国5个自治区都在西部（广西、内蒙古、西藏、宁夏和新疆），还有1个直辖市重庆，还包括中国独有、世界唯一的特殊组织新疆生产建设兵团。西部地区介于东经73°25′~126°04′和北纬20°54′~53°23′，跨52个经度和32个纬度，国土面积广阔，合计681万平方公里，占陆地国土总面积约71%，其中新疆和西藏土地面积分别约占我国陆地总面的六分之一和八分之一。西部地区与13个国家接壤（越南、缅甸、老挝、不丹、尼泊尔、印度、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯坦、哈萨克斯坦、蒙古和俄罗斯），我国陆地边境线%以上在西部地区。西部大开发的区域还要加上湖北恩施、湖南湘西和吉林延边三个地州。西部地区一方面自然资源丰富，矿产资源种类多储量大，生物多样性强，旅游资源丰富类型齐全，有经济较发达成渝地区、关中平原、北部湾地区，另一方面生态环境脆弱，部分地区自然条件恶劣，自然灾害频发，大部分地区经济发展相对滞后，少数民族集聚，是我国深度贫困集中区域。
西部地区毗邻俄罗斯及中西南亚，置身祖国内地，人口众多，市场潜力巨大，成为继北美经济圈、欧盟经济圈和东亚经济圈后的全球第四大经济圈——中西南亚经济圈的重心区。随着俄罗斯、欧盟区域经济一体化和印度经济迅速增加，中西南亚区域已变成全球经济发展“盆地”和大国角逐之地，西部地理位置上的边缘，慢慢的变成为经济发展意义上的腹地。特别是我国全方位对外开放推进，“一带一路”构想提出，打破以封闭半封闭形态存在的行政区划的空间限制，提升西部地区在国内乃至全球一体化进程中的经济地理位置。将西部大开发的可利用空间拓宽至国内中东部，并延伸至中亚、东盟等地，处于国家边缘的西部省份成为对外开放的门户和桥头堡。
从生存环境看，西部是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，是养育中华民族的水源之地。从国防安全看，西部高原是国防的天然屏障，对战争起了巨大阻隔作用，能想象，假如没有西部高原的阻隔，中华民族一定会历经更多战争。在冷兵器时代，中国东南临海，西南背靠青藏高原，在与北部及西北部草原游牧民族的竞争中不会腹背受敌。前面回顾历史上以及近当代的西部开发，一个重要的考量都与巩固边防，维护中央政权稳定有关。从战略空间回旋看，在抗日战争时期，西部成为大后方，为抗战最终胜利赢得了空间和时间。而中国从建党到建国，也是从井冈山经过二万五千里长征到延安，再到西柏坡，最后到北京，实现了中国大陆的解放。眼下，中国经济重心集中在沿海岸线公里以内的东部沿海地区，过于集中的经济布局和发展重心对国家安全带来极大的隐患和不安全，特别是近年来中美关系恶化，中国外部环境堪忧，通过西部大开发战略，形成新的经济增长点、经济重心和战略纵深，绕开美欧主导的西欧市场，构建国家战略回旋空间，提高战略主动性。从文化看，中国许多神话传说都起源于昆仑山，昆仑山在中华民族的文化史上具有“万山之祖”的显赫地位。
西部在我国历史上和现当代都具备极其重大的战略地位，西部开发的历史也很悠久。在新时代，推进西部大开发形成新格局，要重点把握好以下几方面：
新时代，推进西部大开发形成新格局，要把握好我国社会主义事业总任务、社会主要矛盾变化和新发展理念。实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，是西部大开放的终极目标。人民日渐增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，是西部大开发要解决的现实问题。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是推进西部大开发的重要遵循。积极融入“四大板块”中东部率先发展、中部崛起、东北振兴和“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带“三大战略”。强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高水平发展的新格局，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。实现不一样地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生的局面。
投资既是扩大内需刺激经济稳步的增长的手段，也是经济发展的必要条件，对西部来讲基础设施建设投资是补短板，更是西部地区生产要素由相对劣势转化相对优势的重要抓手。今年政府工作报告提出“两新一重”建设（即新型基础设施建设、新型城镇化建设和传统的“铁公机”、水利等重大工程建设），是布局未来新兴起的产业的超前投资。目前西部地区和全国一样，经济增长缓慢，疫情防控压力大，需要利用新基建稳增长稳就业稳发展。针对新型冠状病毒肺炎疫情后产业体系重组、产业形态新生等趋势，统筹存量和增量、传统基建和新基建发展，重点发力服务于实体经济发展的新基建，打造“经济、高效、适用、智能、绿色、安全”的现代化基础设施体系，为新经济发展培育新动能。西部地区需紧抓“一带一路”建设机遇，因地制宜地完善、更新基础设施网络体系，加强与“一带一路”发展的策略相关的基础设施建设投资，以交通强国试点和重大工程建设为契机，加快交通、水利、信息等基础设施建设，着力解决西部地区交通、水利等短板问题，为西部地区持续稳定发展奠定坚实基础。
打造开放、包容、创新的发展软环境，是西部大开发高水平发展的重要保障。通过深化各领域改革，建立开放、公平公正、竞争有序的市场体系和秩序。健全区域创新体系，以市场为导向，建立以企业为主体，政府、企业、教育学习管理机关、科研机构、投融资机构、中介服务机构相结合共同参与的创新创业体系，完善创新政策。加快国有企业改革，把国有企业竞争性业务推向市场，同时将市场制度引入国有企业。支持非公有制企业发展，营造公平竞争环境，依法保护企业法定经营权、独立决策权和企业家合法权益，稳定企业家尤其是民营企业家的经营预期和投资信心。深化金融体制改革，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，开发个性化、差异化、定制化金融产品，增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务，提高金融服务实体经济能力，服务区域经济能力。深化财税体制改革，合理调整财政事权和支出责任，缓解地方财政压力，健全地方税体系，规范政府举债融资机制。深化“放管服”改革，放宽准入限制、提高政务效率、降低企业成本、优化企业服务，强化企业主体地位，吸引东部发达地区资本和外资以及各类资源要素集聚，为企业未来的发展提供更加包容、开放的市场环境，激发市场活力。
科技创新特别是应用是推进西部大开发，经济高水平发展的动力，科学技术创新加快了新产品、新技术、新业态的形成与发展，对于推动供给侧结构性改革、优化产业体系、提升经济发展质量具备极其重大作用。但是西部地区由于资源禀赋的差异，尤其是人才和资本核心生产要素的匮乏，以及创新本身的高投入和不确定性等，西部地区更适合的是拿来主义，用好用足先进的科技成果，促进传统产业向现代产业转型升级，同时引进先进的产业，构建资源优势突出，科技应用充分、产业链条齐备，生态承载合理的现代产业高质量发展体系，实现新旧动能转换、发展质量持续提升。
西部地区普遍财力较为薄弱（2019年西部地区除四川省外，其他十一个省（区、市）过去一年的地方一般公共预算收入均排在全国中下游，且倒数前十的省份中有六个位于西部地区），发展欠账多，加之疫情防控支出飞速增加，民生社会福利、三大攻坚战、高水平发展转变发展方式与经济转型等刚性支出难以压减，中央财政虽在一般性转移支付和各领域专项转移支付对西部地区实行了差别化补助，但还需进一步加大倾斜支持力度。发挥金融作用，在低息融资、专项贷款、多层次长期资金市场、并购、IPO、发债等方面给予支持。同时，要依法合规探索建立西部地区基础设施领域融资风险分担机制。
人才对经济社会持续健康发展的贡献具有超常性、资源稀缺性和无法替代性。随着人才流动日益频繁，西部地区因为地理位置、软硬件条件等的差距，培养成才和引才留才难的问题十分突出。一方面对于高端专业人才，鼓励企业比照中东部地区挖人条件，相应提升人才待遇标准，对差额部分财政予以补贴；另一方面在落实完善工资待遇倾斜政策的同时，还要从国家层面建立和完善对西部人才流出地的反哺机制，西部人才到中东部工作，国家层面要给予西部地区相应的人才教育培训补贴，用国家补贴费用建立西部人才发展基金，用于西部人才流出地继续培养人才和引人留人补贴。实际做到西部地区引人留人有机制，培养人才有资金。
西部地区是我国重要的生态屏障，同时也是我国生态脆弱地区。西部地区的生态保护对于保障我国生态安全具有无法替代的地位。西部生态环境对中、东部生态环境及经济发展影响很大，甚至在某些方面是决定性的。比如，西部生态对黄河、长江、珠江三大流域水旱灾害的影响举足轻重，西北生态对黄河流域及黄河以北的荒漠化、风沙危害、水土流失、盐渍化、病虫害等问题具有控制性作用。要加大西部生态保护力度，不断的提高生态保护质量。加强完善市场化多元化的生态补偿机制，加大对西部重点生态功能区的生态转移支付力度，拓宽生态保护的资产金额来源渠道；要提深化“两山理论”认识，搭建好“绿水青山”向“金山银山”转换的桥梁，切实把生态环境转换为经济效益。积极探索产业生态化、生态产业化的发展模式，促进西部地区比较优势向产业优势和经济优势的转变。加快技术改造升级，促进污染物低量化排放、资源化利用、综合化治理，普及发展循环经济。通过“生态+”的发展模式，尤其是通过“生态+旅游”“农业+旅游”“牧业+旅游”“文化+旅游”等产业融合发展模式，实现生态产品价值市场化。
新疆地处亚欧大陆腹地，邻近中亚、南亚、西亚国家，是我国在更大范围、更广领域、更高层次扩大对外开放的战略要地。全方面推进丝绸之路经济带核心区建设走深走实，行稳致远。做好交通强国新疆试点各项工作，快速推进交通运输高水平对外开放、跨区域综合运输大通道建设、综合交通枢纽一体化发展、交通与旅游等产业融合发展建设任务；快速推进乌鲁木齐国际陆港区、临空经济区和跨境电子商务试验区建设，完善喀什、霍尔果斯经济开发区基础设施，提升产业集聚能力。围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，统筹疆内区域协调发展，突出向南发展，打造阿拉尔南疆战略支点城市和区域城镇群，以推动生产力布局调整促进南疆经济社会持续健康发展，以产业高质量发展集聚人口。
西部地方政府层面要及时、全面与国家政策对接，充分挖掘利用好现有政策，发挥主体作用。比如，三大攻坚战里面“集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向‘三区三州’等深度贫苦地区倾斜”、推动高水平发展里面“加快农业供给侧结构性改革，带动农民增收和乡村振兴”、六稳里面“强化民生导向，推动消费稳定增长，切实增加有效投资，释放国内市场需求潜力”等，这些对西部地区来讲有着非常强的现实针对性，要有效对接，整合政策资源，打好利用政策的组合拳，充分挖掘利用，发挥作用。同时，还要把握好产业高质量发展方向，有些是过去沉睡的产业在新的条件下转化为优势产业，比如文旅产业，西部天然具有丰富的旅游资源，随着居民整体收入水平的提高、交通基础设施的改善和消费的升级，文旅产业兴起，西部要抓住这个机会。还有一些是代表着未来发展趋势的产业，比如数字经济，一定程度上抹平弥补了一些传统束缚西部发展的鸿沟短板，还可以实现后发赶超。
西部十二个省（区、市）有不同的资源禀赋、属不同生态功能区类型，发展基础和发展重点也各有不同。在政策指导上，既要宏观统筹，又不能一线平推。要根据西部不一样的区域的自然环境、经济发展、产业基础、主体功能等特点研究细化区域政策单元，针对不同政策单元提出各有侧重的发展思路和更符合实际的差异化政策措施。
原标题《刘以雷：正视问题，区别对待，精准施策，推动西部大开发形成新格局》
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